对政府事权及支出责任的研究

【摘要】1994年开始的财税体制改革确立了我国社会主义市场经济的制度框架,其中的分税制改革对划分政府问财政关系具有革命性影响,但它更多关注的是分税、分财,对政府和市场、社会之间的职能分工并不明确,对各级政府间的职责和支出责任也只是进行了粗略的划分。要提高公共物品的供给效率、切合百姓需求,首先要明确政府的事权和支出责任。通常所说的事权即指各级政府的职能和责任,它强调的是政府与市场、社会的分工,即哪些事情应该由政府负责,政府在公共物品供给中的职责和权限。明确事权是为了对政府履职的情况进行问责,以提高公共物品供给的效率。支出责任是财政为政府履行整体职责所需要的资金支持,支出责任与事权相匹配,就是要通过财政资金保障政府提供公共物品的需要。政府事权与支出责任的划分主要涉及三个层次的问题：一是如何处理政府与市场的关系,界定政府职能；二是如何界定中央和地方政府之间的职能划分；三是如何界定省以下地方政府的职能。1本文依据这个思路,主要探讨前两个问题。正确处理政府与市场、社会关系的基本原则是：凡是市场、社会组织能自我调节的,就交由市场、社会去做；市场、社会组织能做但做不到位的,政府发挥辅助性作用；凡市场、社会组织做不了的,由政府牵头承担或配置相关资源。应明确政府主要作用于市场失灵、社会失灵的领域。提供公共物品是政府的重要事权之一,但对事权和支出责任的划分,各国差异较大,但基本前提是法治化、民主化、可问责,即以法律形式规定政府间财政关系,建立中央与地方财政关系的协调机制。同时,使民众更多参与公共支出的决策、管理,形成利益表达机制,反映公众对公共物品的偏好,既有利于政府满足其偏好,又有利于对政府履职的情况进行监督。此外,还可考虑建立独立于政府之外的机构,加强对各级政府提供公共物品的情况进行评估、问责。事权和支出责任划分的基本原则包括受益原则、效率原则、成本-收益原则、激励相容原则等。在政府问财政关系中,现代财政体制是以支定收,即明确事权和支出责任后,再明确财政收益权、立法权、征收权、预算权等在中央与地方各级政府之间的划分。由于各地经济差异较大,地方政府的财政收益权很难刚好与其支出责任相匹配,需要通过上级或同级政府的财政转移支付均衡财力,以完成其支出责任、履行事权。我国社会主义市场经济体制脱胎于计划经济,政府曾经是无所不包,更需要先划定政府事权和支出责任。我国在向市场经济转轨的过程中,要清楚划分政府与市场、社会组织的职能,任务艰巨。哪些公共物品应由政府承担支出责任、由哪一级政府承担?良好、有效的政府提供的公共物品应是保基本、均等化的,是一国公民不论城乡、居所,应平等享有的物质权益。随着我国经济社会的发展,需要政府提供公共产品和公共服务的范围越来越大,特别在是科教文卫等领域。因此,要从最低标准入手推进基本公共服务均等化。我国同时是一个有着2000多年中央集权历史的国家,封建时代只有中央财政而无地方财政。我国财政分权是在行政集权、制度缺失的情况下进行的,如缺乏政府间财政关系法、财政分权与行政集权并存、缺乏对分权的争议协调机制等。因此,在政府问事权划分中,地方政府支出责任过重、与财权不匹配,大量通过转移支付来均衡财力。在公共物品的提供中,一方面,公共物品总体供给不足；另一方面,部分优势资源集中,一些可以获得财政经费的单位存在高标准、高消费等问题。如在我国义务教育提供中,既有西部困难小学校舍破旧,在一些大城市也存在个别优质校资源集中,由此产生了“择校”等问题。因此,对最基本公共物品要确立全国统一标准,由中央政府负责提供兜底服务,实现均等化；对于准公共物品或具有私人性质的产品或服务,政府要通过财政、行政等手段等鼓励市场、社会组织提供,或坚决交由市场和社会组织提供；对地方政府能提供的基本公共物品,要由中央政府定标准、保经费,由地方提供；对具有一定竞争性和排他性的公共物品,政府可通过购买服务等方式由市场提供,政府组织或委托中介机构进行评估。在各国,教育都属于基本公共服务,但各个教育阶段不同,政府承担的职能也是不同的,如许多国家将小学至初中的基础教育阶段列为义务教育,由政府承担事权和支出责任；对学前教育、职业教育、高等教育、特殊教育等则是由政府、市场、个人共同承担支出责任。本文试图以教育为例来细化政府对公共服务的职责,以及不同层级政府的支出责任,以此探索政府事权划分中的一般规律,提高政府在公共物品供给效率,满足公众对基本公共服务的需求。同时,通过市场等其他途径满足公众多方面的需求。以教育为例,主要是基于以下考虑：1.教育在我国公共财政支出中占比大,2012年在公共财政支出中的占比为16.31%,为第一大支出。2.教育是一种独特的公共服务,既有公共物品属性,也有私人物品属性；既包括纯公共物品,如义务教育；也包括准公共物品,如学前教育、高等教育等。这种丰富性提示我们在对公共物品的供给中需要进一步细化其属性,采用不同的供给方式。3.2006年以来,我国推进义务教育均等化,特别在对农村义务教育的提供中积累了一定的经验,值得总结。以教育为例,希望探索公共物品供给中的一般规律,形成适合我国国情的政府问公共服务供给体系。4.教育提供的灵活性。政府在公共教育中负有支出责任,并不表明凡事都要由政府来操办。中央的支出责任可以委托地方政府执行,政府可以通过购买服务的方式委托社会、企业执行,也可委托社会组织或研究机构对公共教育支出的绩效进行评估。5.我国推行以教育为先导的发展战略,在2010-2020年教育纲要中,我国提出要在2020年基本实现教育现代化,这比我国到本世纪中期基本实现现代化早了三十年。因此,总结教育这种公共服务提供的经验、教训,有利于为我国推进基本公共服务提供借鉴。本文以教育根据国际上对教育划分的标准,考虑其私人收益、社会收益的多少,探讨政府以及不同层级政府对教育的公共服务职责、支出及管理责任等。形成了以下基本判断：1.我国教育支出总量适应我国目前的发展阶段,也体现了国家的教育先导战略。2.总体来看,我国公共教育支出并不是总量不足的问题,而是结构性问题。这既包括各个教育阶段和品种政府与市场、社会投入的配比；也包括各级政府之间权责不清的问题。3.公共教育支出的基本目标：保基本、均等化、降预期。4.教育投入中调动社会力量不足。我国要进一步增加教育投入,需要加大社会力量的参与,平衡教育投入中政府和社会力量的关系。5.我国在义务教育均等化方面做了大量工作,相关政策还需进一步完善。对义务教育不仅要保底,还应限高,要遏制目前义务教育中优质资源过度集中、择校等问题。要实现基本教育服务均等化,需要解决进城农民工子女在流入地的义务教育问题,可以义务教育为试点推进基本公共服务的可携带性。7.高中和高等教育：高中是大学的预备阶段,政府应加大对家庭困难学生的补助力度,并随着我国经济发展,将高中阶段列入义务教育。高等教育私人收益突出,政府应进一步减少在高等教育阶段的公共支出,并对解决家庭困难大学生的就学问题,政府提供贷学金和助学平台,而不仅仅是投入资金。8.职业教育：我国财政近年加大了对职业教育的支持力度,目前的主要问题是人才知识结构不合理、教育市场供需不对称。职业教育中除政府投入外,更需调动企业积极性更多参与,培养适销对路的高级技工人才。9.学前教育：政府的财税支持政策,应主要用于对教育标准、师资培养等方面。可通过财税政策等鼓励社会投入。10.特殊教育：包括为残疾儿童提供的特殊学校和有轻微违法、犯罪行为未成年人提供的工读学校,这对我国社会和谐建设意义重大。公共教育支出要为这些孩子提供正常的教育环境,使他们成为自食其力的人才。从对公共教育事权和支出责任的研究,可以总结出一些一般规律：一是对政府事权和支出责任的划分要考虑我国当前社会主义初级阶段的现实,对公共物品的供给不能有过高的预期,不要超越其历史发展阶段。二是财政特别是中央财政对公共物品的供给要坚持保基本、均等化,要明确政府职能,对民生支出既要保底,又要限高,同时根据公共物品属性的不同,调整政府及各级政府的事权和支出责任。三是对具有外部性的公共物品,要以社会收益和私人收益的多少来确定是由政府还是市场提供、政府提供的多少、由哪一级政府提供。即使是公共物品也可以由个人适当承担支出成本,如对高等教育既要由个人承担一部分学费,又可以由政府搭建平台,通过贴息等方式,为学生提供助学贷款。根据我国现存的问题,对政府事权和支出责任划分的主要建议有：一是明晰政府职能,明确三级政府和三级财政,政府主要是供给市场和社会无法提供的基本公共物品。二是在划分中央和地方事权时,要由中央财政对最基本公共物品实行兜底的支出责任,其他尽量交由地方政府提供；中央事权可委托地方政府执行,由中央政府承担支出责任；政府事权也可通过购买服务的方式由市场提供,政府承担支出责任。三是完善地方税体系,增大地方自主财权,减少财政转移支付。四是优化转移支付结构,规范制度,减少专项转移支付,通过公式测算基本公共物品提供的国家标准和地方标准,发挥转移支付均衡地方财政收入的职能。
【作者】刘红灿；
【导师】刘克崮；
【作者基本信息】财政部财政科学研究所，财政学，2014，博士
【副题名】以教育为例
【关键词】政府职能；公共物品；财政分权；事权；支出责任；公共教育支出；

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